PROCEDENCIA DE ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO – DIAN

PROCEDENCIA DE ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO – DIAN

 

CONSEJO DE ESTADO

 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 SECCIÓN SEGUNDA

 SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04379-00(AC)

 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN)

 Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA.

 

 (….)

Resulta necesario poner de presente que en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta corporación judicial, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado.  Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional^[1] ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas para debatir sentencias judiciales dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental  y, que por ende, requiera la imperiosa intervención del juez constitucional, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales.

 

Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, debe admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. Bajo este contexto, el juez de tutela debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia.

 

Problema jurídico

 

El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta:

 

1. ¿La acción de tutela instaurada por la DIAN cumple con el requisito general de relevancia constitucional?

 

Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) relevancia constitucional y (II) análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto. Veamos:

 

1. Relevancia Constitucional

 

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional^[2]. Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no se esté involucrado de por medio un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello, el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

 

La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones judiciales que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica. En ese orden, sólo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez constitucional está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados.

 

1. Análisis de la relevancia constitucional en el presente asunto

 

La DIAN solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad y, junto con ellos, los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, los cuales consideró vulnerados por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al proferir la sentencia del 13 de agosto de 2020. Como fundamento de su petición, adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por realizar una interpretación equivocada del artículo 565 del Estatuto Tributario, puesto que en el caso en concreto el término debía computarse desde el 19 de junio de 2014, en atención a que fue la fecha en que se introdujo al correo el aviso citatorio, y no a partir del 20 del mismo mes y año, comoquiera que en el inciso segundo de dicha disposición el legislador expresamente señaló que el término para contabilizar el tiempo que tienen los agentes o declarantes de acudir ante la administración para notificarse personalmente de los actos administrativos que decidan sus recursos, debe contabilizarse desde el día en que se introdujo al correo el aviso citatorio y no desde el día siguiente, como erróneamente lo asevera la autoridad accionada.

 

Adicionalmente, expuso que aquella también incurrió en desconocimiento de precedente judicial, por cuanto la Subsección accionada desconoció la sentencia C-929 de 2005 de la Corte Constitucional y las Sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 17 de agosto de 2008, 3 de diciembre de 2009, 19 de agosto de 2010, 3 de marzo de 2011, 3 de diciembre de 2012, 13 de noviembre de 2014, 5 de octubre de 2016, en los expedientes con número interno 15835, 17109 y 17111, 16988, 17087, 16936,17836, 21051, respectivamente.

 

Pues bien, previo a analizar las inconformidades planteadas por la parte accionante, es necesario determinar si la presente solicitud de amparo cumple con el primer requisito general de procedibilidad de la acción de tutela, esto es, la relevancia constitucional. Así, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente de la referencia, se observa que el Fonade instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la DIAN, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución de Liquidación Oficial de Revisión número 3124122013000053 del 17 de mayo de 2013 y la nulidad de la Resolución número 900.227 del 18 de junio de 2014. Igualmente, se avizora que el 1.° de septiembre de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda.

 

Asimismo, se denota que la parte demandada (hoy accionante) interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, para lo cual indicó que el articulo 565 del Estatuto Tributario dispone que las providencias que decidan sobre recursos deben notificarse personalmente o por edicto, en caso de que el contribuyente no comparezca dentro de los 10 días contados a partir de la fecha de introducción del aviso de citación al correo. Sobre el particular, refirió que la anterior disposición prevé un término de días que sólo pueden ser hábiles, sin que para ello deba realizarse un análisis interpretativo, de modo que aquellos deben contabilizarse desde la fecha en que se introdujo el aviso al correo y no a partir del día siguiente hábil. Adicional a ello, manifestó que el a quo desconoció la sentencia C-929 del 6 de septiembre de 2005 proferida por la Corte Constitucional y la providencia del 19 de agosto de 2010 emitida por el Consejo de Estado.

 

Seguidamente, explicó que en el caso en concreto se resolvió el recurso de reconsideración el 18 de junio de 2014 y para realizar su notificación se remitió aviso de citación el 19 del mismo mes y año, por lo que desde la fecha de introducción del aviso debían contarse los 10 días para que la entidad demandante compareciera a notificarse personalmente, el cual venció el 4 de julio de 2014, razón por la cual fue notificado por edicto el 7 de julio de 2014.

 

Por lo anterior, se aprecia que el 13 de agosto de 2020 la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia bajo los siguientes argumentos:

 

«[…] En el presente asunto, el recurso de reconsideración contra la Liquidación oficial de revisión No. 312412013000053 del 17 mayo de 2013 se interpuso el 19 de julio de 2013. Por consiguiente, a partir de dicha fecha, la DIAN tenía un año para notificar la decisión de conformidad con lo previsto en el artículo 732 del E.T., esto es, hasta el 19 de julio de 2014.

 

Con el fin de notificar personalmente la Resolución 900.227 del 18 de junio de 2014, por la que la Administración tributaria resolvió el mencionado recurso, la DIAN introdujo al correo el aviso de citación para notificación personal el 19 de junio de 2014.

 

Esta Sala en sentencia del 19 de abril de 2018, explicó la forma de contar los términos de la notificación personal, así: “El contribuyente cuenta con el término de diez (10) días para notificarse personalmente de la decisión de la Administración, que comienza a contarse a partir del primer día hábil siguiente al de la introducción al correo del aviso de citación”.

 

En consecuencia, el término de diez (10) días para que el actor acudiera a notificarse personalmente de la mencionada resolución empezó a correr a partir del día hábil siguiente a la fecha de introducción al correo del aviso de citación, esto es, el 20 de junio de 2014 y vencía el 7 de julio del mismo año.

 

Sin embargo, la Administración antes de terminar dicho plazo procedió a notificar el acto mediante edicto fijado el 7 de julio de 2014, esto es, el último día con que contaba el demandante para notificarse personalmente. Por consiguiente, la notificación por edicto fijado el 7 de julio de 2014 y desfijado el 18 del mismo mes y año, se surtió en forma anticipada, es decir, antes de que se venciera el plazo que tenía el demandante para comparecer y notificarse personalmente de la decisión de la Administración.

 

En esas condiciones, la DIAN no estaba facultada para fijar el edicto el día 7 de julio de 2014, porque el actor tenía hasta ese día para acudir a la entidad y notificarse de forma personal del acto administrativo. Entonces, se encuentra probado que la Administración preterminó en un día el término legal que tenía el contribuyente para notificarse personalmente de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 565 del E.T., por ende, incurrió en una irregularidad en la notificación del acto por el que resolvió el recurso de reconsideración.

 

En consecuencia, toda vez que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se notificó por conducta concluyente el 14 de octubre de 2014, fecha en la que la sociedad actora recibió el oficio 9754 mediante el cual la DIAN le entregó copias auténticas de la resolución 227 del 18 de junio de 2014, para la Sala se configuró el silencio administrativo positivo conforme a lo dispuesto en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, pues si bien la DIAN tenía hasta el 19 de julio de 2014 para dictar y notificar la resolución por la que resolvió el recurso de reconsideración, la notificación de este acto efectuada por edicto fue irregular […]».

 

Efectuado el anterior recuento, se procederá a analizar si la presente acción de tutela cumple con las tres finalidades que tiene el requisito de relevancia constitucional como causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. Así, se reitera que el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

 

En primer lugar, se advierte que la discusión planteada por la accionante está dirigida a que se contabilice el término de los 10 días previstos en el inciso segundo del artículo 565 del Estatuto Tributario desde la fecha en que se introdujo el aviso citatorio al correo, esto es, el 19 de junio de 2014 para que Fonade procediera a notificarse personalmente del acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración, y no desde el día hábil siguiente, como lo determinó la autoridad judicial accionada.

 

Por tanto, no se cumple con el primer objetivo dispuesto jurisprudencialmente para esta causal, puesto que la controversia se contrae a un aspecto estrictamente legal, ya que versa sobre la forma en que el órgano de cierre de lo contencioso administrativo interpretó la normativa referida para efectos de saber el término legal que tenía la entidad contribuyente para notificarse personalmente del recurso de reconsideración y, en esa medida, no le corresponde al juez constitucional, sino al juez natural determinar cuál es la interpretación adecuada que debe otorgarse al artículo referido.

 

De igual forma, se advierte que tampoco se cumple con la segunda finalidad, comoquiera que los desacuerdos planteados en esta sede judicial coinciden con los supuestos fácticos y jurídicos expuestos en sede ordinaria, tanto es así que en el recurso de apelación citó la providencia C-929 del 6 de septiembre de 2005 y la sentencia del 19 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, las cuales también trae a colación en esta sede de amparo, con la pretensión de que sean confrontadas con el proveído censurado, para que se analice si la autoridad accionada incurrió en el cargo de desconocimiento de precedente judicial.

 

Adicionalmente, se denota que estos reparos fueron resueltos razonablemente por el juez natural, pues, en efecto, se observa que la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 13 de agosto de 2020 coligió que el término dispuesto en el artículo 565 del Estatuto Tributario debía contarse a partir del primer día hábil siguiente al de la introducción al correo del aviso de citación, de conformidad con el análisis de la norma y  la jurisprudencia aplicable, y, en esa medida, el término empezó para notificarse personalmente la allí demandante comenzó a correr el 20 de junio de 2014.

 

Por consiguiente, al ser estos aspectos los que constituyeron el debate jurídico en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sección Cuarta de esta corporación los analizó y los resolvió. En esa medida, se advierte que lo alegado por la DIAN se circunscribe a reiterar idénticas inconformidades a las que fueron presentadas ante el juez natural, por lo que tampoco se cumple con la segunda finalidad, toda vez que la acción de tutela no es una instancia adicional a las adelantadas en los procesos ordinarios, ante un mero desacuerdo con la exégesis realizada a una norma.

 

Finalmente, y, en tercer lugar, en atención a lo argumentado en precedencia, se advierte que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de la autoridad judicial accionada, esto es, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, quien consideró que el término previsto en el artículo 565 del Estatuto Tributario debía contarse a partir del primer día hábil siguiente al de la introducción al correo del aviso de citación, para lo cual se apoyó en una providencia del máximo órgano de lo contencioso administrativo proferida el 20 de septiembre de 2017, en el expediente 21761.

 

En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural, máxime si se tiene en cuenta que el estudio del juez de tutela debe ser especialmente cuidadoso, cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia, lo cual no acontece en el presente asunto, puesto que el reproche que se plantea se circunscribe a la forma en que la solicitante del amparo considera que debe ser la correcta interpretación del artículo 565 del Estatuto Tributario.

 

Bajo este escenario, se colige que la acción de la referencia carece de una marcada relevancia constitucional, debido a que los argumentos planteados por la accionante no tienen una relación directa con la presunta afectación de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada. Ciertamente, en el sub lite no se evidencia la existencia de una trasgresión de los derechos invocados por la DIAN que pueda predicarse únicamente de la exégesis que, dentro de los limites de su autonomía e independencia judicial, realizó la Sección Cuarta de esta corporación de la norma antes referida.

 

En suma, la discusión se centra en un asunto meramente legal y en la que se insistieron en los mismos argumentos alegados en sede ordinaria, los cuales fueron resueltos razonablemente por el juez natural. Por tanto, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, ante el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional como causal genérica para la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

[1] Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018.

[2] Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.